공정거래위원회(이하 “공정위”)는 ‘온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침(이하 “온라인 플랫폼 심사지침”)’을 제정하여 2023. 1. 12. 부터 시행한다고 발표하였습니다.

공정위는 현행 시장지배적지위 남용행위 심사기준이 온라인 플랫폼 분야의 다면적 특성, 네트워크 효과 및 데이터 집중으로 인한 쏠림 효과(tipping effect), 시장의 혁신 및 동태적 효과 등을 반영하는 데 한계가 있어, 온라인 플랫폼 분야에 특화된 심사지침을 마련하여 이를 보완하고 공정거래법 집행의 예측 가능성을 제고하기 위해 온라인 플랫폼 심사지침을 제정하였다고 그 배경 및 취지를 밝혔습니다.

공정위는 지난해 이 심사지침의 행정예고안을 발표한 후 이해관계자 및 관계부처의 의견을 수렴하여, 2023. 1. 11. 전원회의 의결을 거쳐 제정안을 확정하였습니다. 이하에서는 1. 12. 부터 시행된 온라인 플랫폼 심사지침의 주요 내용을 안내해 드리겠습니다.

1.   온라인 플랫폼 심사지침 주요 내용
 

(1)   적용 범위(심사지침 I. 2.)
 

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 사업상 행위가 공정거래법상 시장지배적지위 남용행위(법 제5조)에 해당하는지 여부를 심사할 때 적용됩니다. 다만 심사지침에 규정된 온라인 플랫폼 사업자의 사업상 행위에 공정거래법상 불공정거래행위 규정의 적용이 배제되는 것은 아님을 명시하고 있습니다.

심사지침은 “온라인 플랫폼 서비스”의 범위에 온라인 플랫폼 중개서비스, 온라인 검색 엔진, 온라인 사회관계망(SNS) 서비스, 동영상 등 디지털 콘텐츠 서비스, 운영체제(OS), 온라인 광고 서비스 등이 포함된다고 정의하고 있습니다.

또한 심사지침은 외국 사업자가 국외에서 행한 행위를 통해 국내시장에 영향을 미치는 경우에도 적용하며, 이는 당해 외국 사업자가 국내에 영업거점을 두고 있는지 또는 거래상대방이 국내 사업자인지 또는 소비자인지 여부와 관계없이 적용할 수 있음을 명시하고 있습니다.
 

(2)   온라인 플랫폼의 주요 특성(심사지침 II. 2.)
 

가.   다면시장과 교차 네트워크 효과
 

온라인 플랫폼은 서로 다른 이용자 집단을 연결하는 다면시장(multi-sided market)에 해당하는데, 다면시장에서는 특정 집단의 이용자 수가 동일한 시장을 이용하는 다른 집단 이용자의 편익에 영향을 미치는 네트워크 효과가 발생할 수 있다고 설명하고 있습니다. 특히, 심사지침은 교차 네트워크 효과로 쏠림현상(tipping effect)이 나타나 신규 온라인 플랫폼 사업자에게 진입장벽으로 작용하고 기존 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적 지위를 더욱 고착화시킬 수 있다고 설명하고 있습니다.
 

나.   규모의 경제
 

심사지침은 온라인 플랫폼은 이용자 수가 증가할수록 평균비용이 현저히 낮아지는 경향, 즉 규모의 경제가 강하게 나타난다고 설명하고 있습니다. 규모의 경제는 비용 절감 등 효율성 증대라는 긍정적 효과를 발생시킬 수 있는 반면, 신규 온라인 플랫폼 사업자에게는 진입장벽으로 작용하고 기존 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적 지위를 더욱 고착화시키는 요인이 될 수 있다고 하고 있습니다.
 

다.   데이터의 중요성
 

심사지침은 이용자의 데이터를 축적한 온라인 플랫폼 사업자가 이를 활용하는 경우 서비스 품질 개선과 이용자 편익 증가 등 긍정적인 측면도 있는 반면, 데이터의 이동성(portability), 상호운용성(interoperability)이 부족한 경우 시장 진입장벽을 강화하고 경쟁을 제한하는 요인으로 작용할 수 있다고 하고 있습니다. 다만 플랫폼 간 데이터의 이동성과 상호운용성이 충분하여 신규 진입 사업자가 기존 이용자 데이터에 접근하는 것이 용이한 경우 이러한 경쟁제한 우려가 완화된다고 설명하고 있습니다.
 

라.   명목상 무료로 제공되는 서비스
 

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자가 서로 다른 이용자 집단 간 특성을 고려해 비대칭적 가격을 설정함으로써 전체 수익을 극대화할 수 있는 특징이 있고, 명목상 무료로 서비스를 제공하는 경우라도 이용자들의 주의나 관심(attention), 개인정보를 포함한 데이터 등 비금전적 대가를 받을 수 있는 등, 명목상 무료 서비스의 경우에도 상호 간에 가치의 교환(거래)이 발생할 수 있음을 명확하게 하고 있습니다.
 

(3)   위법성 판단 시 고려사항(심사지침 II. 3.)
 

가.   관련 시장의 획정
 

심사지침은 온라인 플랫폼의 다면적 특성을 고려해 각 면을 여러 개의 시장으로 구분하여 획정할지, 각 면을 포괄하여 하나의 시장으로 획정할지 여부에 대한 검토를 할 수 있다고 하면서 그 판단 기준을 제시하고 있습니다.

특히, 무료 서비스라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치 교환(거래)이 발생할 경우 관련 시장을 획정할 수 있음을 명확히 하고 있습니다. 이 경우 품질 또는 비용을 변수로 고려하여 대체가능한 서비스의 범위를 판단할 수 있도록 하였습니다. 예를 들어 광고노출의 양 또는 개인정보 수집 범위 등을 품질 또는 비용의 징표로 삼아 광고노출 또는 개인정보 수집이 증가할 경우 대체할 수 있는 서비스의 범위를 관련 시장으로 고려하는 방식입니다.

나아가, 심사지침은 기존의 정태적 시장획정 방식을 보완하여, 기술발전 속도, 새로운 상품과 서비스의 연구·개발 상황 및 시장 출시 가능성 등 동태적 특성도 감안하도록 규정하였습니다. 예를 들어, 현존 상품 시장 내 경쟁(competition in a market)보다는 새로운 시장 형성을 주도하려는 경쟁(competition for a market)이 전개되는 분야의 경우 개발시장도 관련 시장으로 포함할 수 있다는 것입니다.
 

나.   시장지배적지위 등의 판단
 

심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단할 때에는, 교차 네트워크 효과에 따른 시장의 진입장벽, 온라인 플랫폼 사업자의 문지기(gatekeeper)로서의 영향력 및 데이터 수집·보유·활용 능력, 새로운 상품·서비스의 출현 가능성 등을 고려할 수 있다고 하고 있습니다.

또한, 시장지배적지위 추정의 기준이 되는 시장점유율 산정 시 매출액 이외에 해당 온라인 플랫폼 서비스의 이용자 수, 이용빈도 등 대체 변수를 활용할 수 있다고 하고 있습니다. 예를 들어, 명목상 무료로 제공되는 온라인 검색서비스의 시장점유율을 산정하기 위해 특정 기간 이용자 수, 방문자 수, 검색횟수, 체류시간, 페이지뷰 등을 기준으로 할 수 있다고 설명하고 있습니다.
 

다.   경쟁제한 효과 등 부당성 판단
 

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 행위가 경쟁제한 효과와 효율성 증대효과를 동시에 발생시킬 경우 양 효과를 비교하여 법위반 여부를 심사한다는 점을 명시하였습니다.

심사지침은 온라인 플랫폼의 경우 무료 서비스의 존재, 디지털 상품의 특수성 등으로 인해 경쟁제한효과가 가격 상승, 산출량 감소 이외의 방식으로 나타날 수 있기 때문에, 가격·산출량 변화뿐만 아니라 상품·서비스의 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자 비용 상승, 혁신 저해 우려 등을 고려할 수 있다고 하고 있습니다.

다음으로, 상품·서비스의 연계에 따른 효과로서, 온라인 플랫폼 사업자는 핵심 플랫폼 서비스를 지렛대로 활용해 연관 서비스 시장까지 지배력을 확장시키고, 이를 토대로 다시 핵심 플랫폼 서비스 시장에서도 독점력을 공고히 할 수 있으므로, 지배력을 보유한 시장뿐 아니라 연계된 다른 상품 및 서비스 시장의 경쟁상황에 미치는 효과도 고려한다고 명시하였습니다.

또한 심사지침은 온라인 플랫폼의 각 측면을 별개의 시장으로 획정하는 경우에도 각 측면의 상호 연관성을 경쟁제한효과 평가 시 고려할 수 있으나, 특정 이용자 집단에 발생하는 경쟁제한의 폐해를 다른 이용자 집단에서 발생하는 편익으로 정당화하는 것이 타당하지 않은 경우, 달리 판단할 수 있다고 단서를 두었습니다.

마지막으로, 혁신을 촉진하여 소비자 후생을 증진시키는지, 반대로 혁신을 저해하는 효과가 있는지 여부도 고려한다고 규정하고 있습니다.
 

(4)   행위 유형별 심사기준(심사지침 III.)
 

가.   멀티호밍(multi-homing) 제한
 

심자지침은 멀티호밍 제한이란 온라인 플랫폼 사업자가 자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫폼 이용을 직·간접적으로 제한하는 것을 의미한다고 설명하고 있습니다. 이는 명시적 배타조건부 계약을 체결하여 경쟁플랫폼 이용을 금지하는 행위뿐 아니라, 싱글호밍에 대한 경제적 유인 제공 행위나 경쟁 플랫폼 이용 시 소요되는 비용을 증가시켜 경쟁 플랫폼 시용을 사실상 제한하는 행위를 포함한다고 설명하고 있습니다.

다만 멀티호밍 제한이 거래관계에 특화된 투자를 촉진하고 거래비용 절감에 기여하는 경우 등에는 효율성 증대효과가 발생할 수 있고, 데이터 접근성 측면에서 보안성 유지 및 개인정보 보호 등 공익적 차원에서 합리적 범위 내에서 이루어지는 경우 소비자 후생에 기여할 수 있다는 점도 함께 고려할 수 있음을 규정하고 있습니다.
 

나.   최혜대우(Most Favored Nation, MFN) 요구
 

최혜대우 요구란 온라인 플랫폼 사업자가 온라인 플랫폼 이용 사업자(플랫폼 내에서 자신의 사업을 영위하는 입점 사업자)에게 자사 온라인 플랫폼 상에서 거래하는 상품이나 서비스 가격 등 거래조건을 다른 유통경로 대비 동등하거나 더 유리하게 적용할 것을 요구하는 것을 의미합니다. 심사지침은 이를 좁은 최혜대우(Narrow MFN)과 넓은 최혜대우(Wide MFN)으로 구분하고, 좁은 최혜대우는 해당 온라인 플랫폼과 온라인 플랫폼 이용사업자가 운영하는 자체 유통경로 간 경쟁만 제한하는 반면, 넓은 최혜대우는 타 온라인 플랫폼을 포함한 모든 유통경로에서의 경쟁을 제한할 우려가 있어 경쟁제한성이 더 큰 것으로 판단할 수 있다고 설명합니다.

다만 최혜대우 요구로 온라인 플랫폼 이용 사업자가 온라인 플랫폼 사업자의 판촉노력 등에 무임승차하는 것을 방지하고 거래관계에 특화된 투자를 촉진하는 경우 효율성 증대효과가 발생할 수 있다는 점도 함께 고려하도록 하고 있습니다.
 

다.   자사우대(self-preferencing)
 

자사우대란 온라인 플랫폼 사업자가 자사 온라인 플랫폼에서 자사의 상품 또는 서비스를 경쟁사업자의 상품 또는 서비스 대비 유리하게 취급하는 행위를 의미합니다. 온라인 플랫폼 사업자가 자사의 상품 또는 서비스를 경쟁사업자의 상품 또는 서비스 대비 우선 노출하는 등 직접 우대 행위뿐만 아니라, 자사와 거래하는 온라인 플랫폼 이용사업자의 상품 또는 서비스를 그렇지 않은 이용사업자의 상품 또는 서비스 대비 우선 노출하는 등 간접적으로 우대하는 행위도 포함합니다.

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자가 자사 플랫폼 내 규칙 제정자이자 해당 플랫폼에서 직접 자사 상품·서비스 등을 판매하는 이중적 지위를 가질 수 있는데, 이 경우 자사우대 행위를 통해 온라인 플랫폼 시장의 영향력을 지렛대(leverage)로 하여 연관 시장으로 지배력을 전이하고, 연관 시장에서의 지배력 강화를 통해 기존 온라인 플랫폼 시장에서의 지배력을 유지·강화하여 독과점적 지위를 공고히 할 수 있음을 설명하고 있습니다.

다만 자사우대 행위가 온라인 플랫폼 서비스와 연관 상품 또는 서비스의 기능 연계, 통합으로 이용자의 편익을 증진시킬 경우 등에는 효율성 증대효과가 발생할 수 있다는 점도 함께 고려하도록 하고 있습니다.
 

라.   끼워팔기
 

끼워팔기란 온라인 플랫폼 사업자가 이용자로 하여금 주된 플랫폼 서비스와 다른 상품 또는 서비스를 함께 거래하도록 강제하는 행위를 의미한다고 설명하고 있습니다. 특히, 명목상 무료로 제공되는 상품·서비스의 경우에도 온라인 플랫폼 사업자와 이용자 상호 간에 가치의 교환(거래)이 발생할 수 있으므로, 무료 상품을 종된 상품·서비스로 한 끼워팔기도 가능하고, 끼워팔기로 거래상대방에게 반드시 금전적 불이익이 발생해야만 하는 것은 아니라고 설명하고 있습니다.

온라인 플랫폼 사업자는 위와 같은 끼워팔기를 통해 온라인 플랫폼 시장의 영향력을 지렛대로 하여 연관 시장으로 지배력을 전이하고, 다시 연관 시장에서의 지배력 강화를 통해 기존 온라인 플랫폼 시장에서의 지배력을 유지·강화하는 방향으로 작용할 수 있다고 설명하고 있습니다.

다만 끼워팔기가 온라인 플랫폼 서비스와 연관 상품 또는 서비스의 기능 연계, 통합으로 이용자의 편익을 증진시키는 경우 등에는 효율성 증대효과가 발생할 수 있다는 점도 고려하도록 하였습니다.
 

2.   시사점
 

공정위는 온라인 플랫폼 심사지침이 새로운 규제를 신설한 것이 아니고, 현행 공정거래법상 시장지배적지위 남용행위 해당 여부를 판단할 때 필요한 고려요소를 규정한 것이라고 설명하였습니다. 심사지침은 위 각 행위유형에 적용될 수 있는 법 규정으로 공정거래법 제5조 제1항 각호를 예시하면서도, 실제 적용 법조는 사안 별로 구체적인 사실관계에 따라 달리 판단할 수 있다고 명시하고 있는데, 향후 심사지침이 공정위의 위법성 판단에 중요한 기준으로 기능할 것으로 보입니다.

특히, 발표된 제정안에서는 공정거래법상 불공정거래행위가 심사지침의 적용 범위에서는 제외되었으나, 공정위는 심사지침이 규정한 온라인 플랫폼 사업자의 행위에 대해 기존 공정거래법의 불공정거래행위 규정의 적용을 배제하는 것이 아니라는 점을 분명히 밝히고 있습니다. 공정위가 향후 온라인 플랫폼 사업자에 대한 불공정거래행위 사건에서도 온라인 플랫폼 심사지침의 여러 고려사항들을 직·간접적으로 고려할 것인지도 그 추이를 살펴볼 필요가 있습니다.

온라인 플랫폼 사업자로서는 이번 온라인 플랫폼 심사지침의 내용을 숙지하고, 공정위가 향후 이 지침을 구체적으로 적용해 나가는 과정을 모니터링하면서 각 사의 사업적 특성에 맞추어 충실히 대비할 필요가 있습니다.

아울러 이번에 의결된 제정안에서는 각 행위유형별로 효율성 증대효과가 인정될 수 있는 경우를 추가하고 이를 경쟁제한성 판단시 고려하도록 규정한 점에 비추어, 향후 공정위가 경쟁제한 우려와 효율성 증대효과 간 비교형량을 실시하는 방법·과정에도 주목하여 구체적인 사안에 따라 경제적 효과 분석의 필요성·유용성도 더 높아질 것으로 보입니다.

[영문] Guidelines on Review of Abuse of Market Dominance by Online Platform Operators