공정거래위원회(이하 "공정위")는 2022. 1. 6. '온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 및 불공정거래행위 심사지침' 제정안(이하 "심사지침 제정안")을 2022. 1. 6.부터 1. 26.까지(20일간) 행정 예고하였습니다.

공정위는 온라인 플랫폼 중심의 경제구조가 심화되고 있는 가운데 온라인 플랫폼에 의한 경쟁제한 우려가 증가하고 있으나, 현행 시장지배적지위남용행위 심사기준, 불공정거래행위 심사기준만으로는 이에 대처하는 데에 한계가 있어, 기존에 누적된 온라인 플랫폼 분야의 법집행 사례를 반영하여 법집행의 합리성 및 예측 가능성을 제고하기 위하여 심사지침 제정안을 마련하게 되었다고 밝혔습니다. 

공정위는 행정예고 기간 동안 이해관계자 및 관계부처의 의견을 수렴하고, 이후 전원회의 의결 등을 거쳐 심사지침 제정안을 확정 및 시행할 계획입니다. 

1.   심사지침 제정안 주요 내용

(1)  적용 범위(심사지침 제정안 I. 2.)

심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 사업자의 사업상 행위가 공정거래법상 시장지배적지위 남용행위(법 제5조) 및 불공정거래행위(법 제45조)에 해당하는지 여부를 심사함에 있어 적용됩니다.

"온라인 플랫폼"은 둘 이상 이용자 간의 거래, 정보교환 등 상호작용을 위하여 정보통신설비를 이용하여 설정된 전자적 시스템으로서, "온라인 플랫폼 서비스"에는 온라인 플랫폼 중개서비스(두 이용자 그룹 간 거래 개시를 중개하는 서비스), 온라인 검색 엔진, 온라인 SNS 서비스, 동영상 등 디지털 콘텐츠 서비스, 운영체제(OS), 온라인 광고 서비스 등이 포함된다고 정의되었습니다.
 

(2)  온라인 플랫폼의 특성(심사지침 제정안 II. 2.)

심사지침 제정안은 온라인 플랫폼의 주요 특성으로 교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 데이터의 중요성 등을 언급하고 있습니다.

1)  교차 네트워크 효과: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼에 양(+)의 교차 네트워크 효과(특정 집단의 이용자 수가 증가하면 다른 집단 이용자의 편익이 증가)가 존재하는 경우, 쏠림현상(tipping effect)에 따른 관련 시장의 독과점화 우려가 발생할 수 있다고 하고 있습니다.

2)  규모의 경제: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 분야는 전통산업에 비해 규모의 경제(이용자 수가 증가할수록 평균비용이 낮아지는 현상)가 강하게 나타날 수 있는데, 이는 시장을 선점한 기존 사업자의 경쟁우위를 강화하고 신규 사업자의 진입을 어렵게 할 우려가 있다고 하고 있습니다.

3)  데이터의 중요성: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 분야에서 데이터의 중요성을 강조하면서, 데이터의 이동성(portability), 상호운용성(interoperability)이 떨어지는 경우 시장 진입장벽을 강화하고 경쟁을 제한하는 요인으로 작용할 수 있다고 하고 있습니다.

4)  명목상 무료로 제공되는 서비스: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼이 특정 이용자 집단에 대하여 명목상 무료로 서비스를 제공하고 있다고 하더라도, 서비스 제공 대가로 주의∙관심(attention), 개인정보 등을 받은 것으로 볼 수 있는 경우도 있다고 하고 있습니다.
 

(3)  위법성 판단시 고려사항(심사지침 제정안 II. 3.)

1)  관련 시장의 획정: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼은 여러 이용자 집단이 존재하는 다면시장적 특성이 있는바, (i) 각 측면 별로 구분하여 수 개의 관련시장을 획정하는 방식을 우선적으로 검토하나(예: SNS 플랫폼), (ii) 온라인 플랫폼이 이용자 집단 간 거래를 직접 중개하는지 여부, 온라인 플랫폼의 각 측면에서 이루어지는 경쟁 양상에 차이가 없는지 등을 고려하여 사안별로 구체적 타당성이 인정되는 경우에는 각 측면을 포괄하여 하나의 관련시장을 획정할 수 있다고 하고 있습니다.

또한, 어떠한 서비스가 명목상 무료로 제공되더라도, 온라인 플랫폼 사업자가 주의∙관심(attention), 개인정보 등 데이터를 제공받는 경우에는 이와 관련한 관련시장을 획정할 수 있다고 하면서, 이 경우 가격이 아닌 품질 또는 비용(예: 이용자에게 노출되는 광고의 양, 개인정보 등 데이터 수집 범위)을 관련시장 획정의 주요 변수로 고려할 수 있다고 하고 있습니다. 

나아가, 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 분야에서는 동태적 특성에 따라 시장 간의 경계가 불분명한 경우가 있을 수 있고, 따라서 관련시장 획정의 엄밀성을 추구하기보다는 실질적 경쟁제한의 폐해에 중점을 두고 위법성을 심사할 수 있다고 하고 있습니다.

2)  시장지배적지위 등의 판단: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단할 때에는, 교차 네트워크 효과에 따른 시장의 진입장벽, 온라인 플랫폼 사업자의 문지기(gatekeeper)로서의 영향력 및 데이터 수집·보유·활용 능력, 새로운 상품∙서비스의 출현 가능성 등을 고려할 수 있다고 하고 있습니다.

나아가, 시장지배적지위 추정의 기준이 되는 시장점유율 산정시에는, 공정거래법상 원칙적인 기준인 매출액 대신, 온라인 플랫폼 서비스 이용자수, 이용빈도, 방문자수, 체류시간 등 대체 변수를 활용할 수 있다고 하고 있습니다. 

3)  경쟁제한성 등 부당성 판단: 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 사업자의 행위로 인한 경쟁제한성을 판단할 때에는 온라인 플랫폼의 특성을 고려할 수 있다고 하고 있습니다. 

먼저, 심사지침 제정안은 온라인 플랫폼의 경우 무료 서비스의 존재 등으로 인해 경쟁제한효과가 가격 상승, 산출량 감소 이외의 방식으로 나타날 수 있기 때문에, 가격∙산출량 변화뿐만 아니라 상품∙서비스의 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자의 비용 상승, 혁신 저해 우려 등을 고려할 수 있다고 하고 있습니다.

다음으로, 온라인 플랫폼 사업자는 핵심 플랫폼 서비스를 중심으로 연관 상품∙서비스를 연계하여 지배력을 확장시키는 등의 전략을 활용할 수 있으므로, 핵심 플랫폼 서비스 등 기존 시장에서의 시장지배력을 연관 상품∙서비스로 전이(leverage)할 수 있는지 여부, 연관 상품∙서비스 시장에서의 지배력 강화를 통해 다시 기존 시장의 지배력을 공고히 할 수 있는지 여부 등을 고려할 수 있다고 하고 있습니다.

한편, 심사지침 제정안은, 온라인 플랫폼의 각 측면을 별개의 시장으로 획정하는 경우에도 경쟁제한성 평가 시에 각 측면의 상호연관성을 고려할 수 있으나, 특정 이용자 집단 측면에 발생하는 피해를 다른 이용자 집단 측면에서 발생하는 편익으로 정당화하는 것이 타당하지 않은 경우에는 그렇지 아니하다고 하고 있습니다.
 

(4)  행위 유형별 심사기준(심사지침 제정안 III.)

심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 분야에서 발생할 수 있는 대표적 행위 유형으로 멀티호밍 제한, MFN, 자사우대, 끼워팔기를 들면서, 각각에 적용되는 위법성 심사기준을 제시하고 있습니다.

1)  멀티호밍(multi-homing) 제한: 멀티호밍 제한은 온라인 플랫폼 사업자가 자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫폼 이용을 직·간접적으로 제한하는 것을 의미한다고 설명하고 있습니다. 

심사지침 제정안은 멀티호밍 제한은 경쟁플랫폼이 교차 네트워크 효과에 따른 선순환 구조를 형성하는 것을 방해하고 악순환 구조를 형성하게 하는 배제적 효과를 낳을 수 있다고 하고 있습니다.

2)  최혜대우 요구: 최혜대우 요구(MFN)란 온라인 플랫폼 사업자가 온라인 플랫폼 이용 사업자(플랫폼 내에서 자신의 사업을 영위하는 사업자)에게 자사 온라인 플랫폼 상에서 거래하는 상품∙서비스 가격 등 거래조건을 다른 유통경로 대비 동등하거나 더 유리하게 적용할 것을 요구하는 것을 의미한다고 설명하고 있습니다. 

심사지침 제정안은 MFN은 유통경로에서의 경쟁을 제한할 우려가 있고, 특히 넓은(wide) MFN은 온라인 플랫폼 이용 사업자의 자체 유통경로 외에 다른 온라인 플랫폼 등에서의 경쟁도 제한할 우려가 있으므로 경쟁제한성이 더 클 수 있다고 하고 있습니다.

3)  자사우대(Self-preferencing): 자사우대란 온라인 플랫폼 사업자가 자사 온라인 플랫폼에서 자사의 상품 또는 서비스를 경쟁사업자의 상품 또는 서비스 대비 유리하게 취급하는 행위를 의미한다고 설명하고 있습니다. 

심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 사업자는 자사 플랫폼 내 규칙 제정자이자 해당 플랫폼에서 직접 자사 상품∙서비스 등을 판매하는 이중적 지위를 가질 수 있는데, 이 경우 자사우대 행위를 통해 온라인 플랫폼 시장의 영향력을 지렛대(leverage)로 하여 연관 시장으로 지배력을 전이하고, 반대로 연관 시장에서의 지배력 강화를 통해 기존 온라인 플랫폼 시장에서의 독과점적 지위를 공고히 할 수 있다고 하고 있습니다.

4)  끼워팔기: 끼워팔기란 온라인 플랫폼 사업자가 이용자로 하여금 플랫폼 서비스(주된 상품∙서비스)와 다른 상품 또는 서비스(종된 상품∙서비스)를 함께 거래하도록 강제하는 행위를 의미한다고 설명하고 있습니다. 심사지침 제정안은 명목상 무료로 제공되는 상품∙서비스를 종된 상품∙서비스로 한 끼워팔기도 가능하다고 하고 있습니다.

심사지침 제정안은 온라인 플랫폼 사업자는 끼워팔기를 통해 온라인 플랫폼 시장의 영향력을 지렛대(leverage)로 하여 연관 시장으로 지배력을 전이하고, 반대로 연관 시장에서의 지배력 강화를 통해 기존 온라인 플랫폼 시장에서의 독과점적 지위를 공고히 할 수 있다고 하고 있습니다.

2.    시사점 

심사지침은 공정거래법상 경쟁 규제를 신설하는 것이 아니고, 일반 법원이나 국민을 기속하는 법규성도 없습니다. 그러나 심사지침이 제정되면, 공정거래위원회는 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 사건 및 불공정거래행위 사건의 위법성 판단시 심사지침의 내용을 고려할 것이므로, 사실상 법규로서 기능하게 될 것입니다.

따라서 온라인 플랫폼 사업자로서는 이번 심사지침의 내용을 숙지하고, 향후 공정위가 법 집행 과정에서 심사지침을 구체적으로 어떻게 적용하는지 그 추이를 면밀히 살펴볼 필요가 있습니다. 특히, 최근 온라인 플랫폼 공정화법 제정, 전자상거래법 개정 등 정부의 디지털 공정경제 대책의 일환으로 추진되는 다른 여러 사업들에 발 맞추어 공정위는 온라인 플랫폼 사업자에 대한 공정거래법 집행을 확대해 나갈 것으로 예상되는바, 관련 법령의 준수를 위하여 만전을 기할 필요가 있겠습니다.

[영문] KFTC Issues Advance Notice of Proposed Guidelines for Review of Abuse of Dominance and Unfair Trade Practices by Online Platform Operators