서울시는 2025년 2월 24일 자로 이른바 용적이양제에 관하여, 2025년 상반기 중 ‘서울특별시 용적이양제 운영에 관한 조례’ 제정을 위한 입법예고를 진행하고, 가능하면 하반기부터 ‘서울형 용적이양제’를 시행하고자 하는 계획을 발표했습니다.  

용적이양제는 국토계획법에 따른 용도지역별 용적률 제한과 함께 다른 법률에 의한 추가적인 밀도 제한을 중복적으로 받고 있는 지역의 미사용 용적을 다른 지역으로 이양하며 미사용 용적가치를 보전할 수 있도록 하는 제도입니다. 이는 문화재보호구역, 고도지구 등 중복규제로 법적 허용 용적률을 100% 활용할 수 없는 지역의 재산상 손실을 완화하면서, 동시에 개발압력이 강한 지역에 추가 용적을 제공함으로써 중심지 활성화와 도시의 균형 발전을 도모하는 것을 목적으로 합니다.

국내에서는 이미 도시정비법 및 도시개발법상 특정한 두 지역을 하나의 관리처분으로 처리하는 ‘결합개발’이나, 2개 이상의 대지를 대상으로 건축물의 용적률을 통합 적용하여 건축물을 건축하는 ‘결합건축’ 제도 등이 도입된 바 있습니다. 그러나 이러한 기존 제도들은 세부기준의 부재 및 결합 대상 간 합의 도출이 실질적으로 어려워 활성화에 한계가 있었다는 것이 서울시의 평가입니다. 

이와 관련하여 지난 2월 25일 서울시청에서는 ‘공간의 혁신, 도시의 진화: 서울형 용적이양제’를 주제로 한 컨퍼런스(이하 “서울시 용적이양제 논의 컨퍼런스”)가 개최되어 의견 논의도 진행되었습니다.

용적이양제는 도입·시행될 경우 부동산 개발에 중요한 영향이 있을 수 있는 제도이므로, 서울시 용적이양제 논의 컨퍼런스에서 소개된 내용을 중심으로 서울시가 발표한 서울형 용적이양제 도입계획과 쟁점에 관하여 다음과 같이 소개해 드립니다.
 

• 명확한 양수도 대상지역의 선정 및 운영 기준 확립: 용적이양에 관한 부작용을 최소화하기 위해 양수도 대상 지역의 명확한 선정 기준이 마련될 예정입니다. 기본적으로 규제완화가 불가능한 지역 및 지속적 보전이 필요한 지역은 ‘양도 지역’으로, 도심재개발 활력 증진을 위한 전략적 육성이 필요함에도 추가적인 용도지역 상향 등 도시계획적 규제완화에 제한이 있는 지역은 ‘양수지역’으로 선정될 것입니다. 운영 범위는 기본적으로 양도지역과 양수지역이 동일한 도시관리계획구역 내에 위치한 경우를 우선으로 하되, 장기적으로는 서울시 전역으로 확대할 예정이라고 합니다.
   

• 용적이양 범위의 명확화: 국토계획법령상 용도지역별 용적률의 상한을 한도로 용적이양이 추진될 것으로 논의되고 있습니다.
   

• 객관적인 용적교환비율 산정 방식 도입: 각 지역 간에 양수도될 용적량 및 그 가격을 쉽게 산정하고 신뢰성을 담보할 수 있도록 개별공시지가를 활용하여 용적교환비율이 마련될 계획입니다.
  
  구체적으로는 양도 및 양수지역의 각 개별공시지가에 비례하여 양도될 용적과 양수될 용적을 산정하되, 지역 간 공시지가 차이에 따른 거래의 편중 등을 고려하여 보정계수를 별도로 마련하는 안이 제시되었습니다. 
  
  예를 들어, 양수지역의 개별공시지가가 양도지역보다 제곱미터당 2배가 높으면, 양수되는 용적은 양도되는 용적의 1/2배가 되도록 하되, 이에 보정계수를 필요시 반영하는 방식입니다.
   

• 용적가치 산정 표준화 및 거래 메커니즘 확립: 양도지역의 용적가치 산정 시, (i) 해당 부지가 규제 없이 개발했을 때와 규제로 제한 받는 현재 상태의 수익 차이를 단위 용적당 가치로 환산한 ‘미실현 용적가치’를 먼저 계산하고, (ii) 이 가치에 상기 용적교환비율로 결정된 양도필요 용적량을 곱하여 최종 양도용적의 금전적 가치를 산출하는 방식이 제안되었습니다.
  
  실제 거래 시에는 감정평가를 활용하여 비교 검토를 통해 양도지역의 용적가치를 당사자들 간 합의로 결정하게 하되, 필요시 서울시가 양자간의 합의를 도출할 수 있도록 중재할 예정인 것으로 이해됩니다.
   

• 용적 거래 관련 과세 체계 마련: 현재 용적이양은 취득세 부과대상이라고 볼 수 없고, 현행 소득세법상 기타소득에도 해당하지 않아 소득세 부과가 불가능한 상황이므로, 용적 거래에서 발생하는 소득에 대한 과세 체계 수립을 위한 추가 입법이 필요하다는 평가입니다. 이에 등기된 용적이양을 ‘부동산에 관한 권리’로 추가하는 방안이나 ‘기타소득’에 포함하여 소득세를 부과하는 방안 등이 논의되고 있습니다.
   

• 안정적인 공시수단 확립: 용적률 변화로 인해 토지가치 변동이 발생하므로 명확한 공시수단의 필요성이 논의되고 있습니다. 현재 활용 가능한 공시수단으로는 양도·양수지역 지정 여부 확인이 용이한 토지이용계획확인서와 용적의 연면적 추가 공시에 활용 가능한 건축물대장이 논의되었습니다. 또한, 양도가능한 용적의 발생, 변경, 소멸 등 현황 파악을 위한 ‘용적이양제 관리대장’ 도입도 고려되고 있습니다.
   

• 국토계획법령 개정 필요성: 서울시는 현재 추진 중인 용적이양제 조례가 지자체의 권한 범위 내에서 제정 가능하다고 판단하고 있으나, 장기적으로는 법률적 안정성을 확보하기 위해 국토계획법 및 시행령 개정을 통해 용적이양제 도입과 운영에 관한 규정을 마련하고 지자체에 위임하는 근거 조항을 신설할 필요가 있다는 의견이 제시되었습니다.
   

아직 서울시의 조례안이 확정되지 않은 상태이고 국토계획법령상의 개정에 따른 명시적 위임이 이루어지지 않은 상황에서 구체적으로 어떠한 내용의 용적이양제도가 도출될지 불확실한 측면이 있습니다만, 도입 시 문화재보호구역이나 고도지구 등 개발 제한을 받는 부동산 소유자와 도심 재개발 사업자 모두에게 새로운 기회가 될 수 있을 것으로 보입니다. 

향후 서울시의 조례안 입법예고 내용과 국토교통부의 관련 법령 개정 움직임에 대한 지속적인 모니터링이 필요할 것으로 생각됩니다.