EU집행위원회 (EU집행위)는 2023년 7월에 발효된 EU 역외보조금 조사 규정 (Foreign Subsidies Regulation, FSR)[1]의 주요 내용을 상세하게 해설하는 해석 지침 (Guidelines)을 2026년 1월 9일에 발표하였습니다.[2] 동 지침은 FSR의 핵심적인 개념을 실체적, 절차적 관점에서 명확히 하는 한편, 기업들의 예측 가능성을 높이기 위한 목적에서 발표된 것으로, 1) FSR 규정에 따른 시장 왜곡 효과 분석, 2) 역외보조금으로 인한 시장 왜곡 효과와 긍정적 효과의 비교 형량 및 3) 의무적 신고기준을 충족하지 못하는 사안에 대한 EU집행위의 직권 조사 권한 행사 등의 내용을 포함하고 있습니다.
동 지침의 각 주요 항목별 요지는 다음과 같습니다.
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1. |
시장 왜곡 효과 분석 |
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1단계: 역외 보조금이 수혜 기업의 경쟁 지위를 향상시킬 가능성이 있는지 여부 평가
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역외 보조금의 수혜 기업이 EU 내에서 경제 활동에 종사하는 경우, 1단계를 적용 받게 됨. 대표적으로, ▲EU 내 고객에게 상품이나 서비스를 공급하는 경우, ▲EU에 설립된 기업의 지분을 보유하는 경우, ▲EU 내 공공 조달 절차에 참여하는 경우 등이 EU 내 경제 활동에 포함됨. |
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EU집행위가 역외 보조금이 수혜 기업의 EU 내 경제 활동에 직접적 또는 간접적으로 혜택을 줌으로써 경쟁 지위를 향상시킬 가능성이 있는지 여부를 평가할 때에는 해당 보조금이 표적성 역외 보조금인지(Targeted Foreign Subsidies) 또는 교차 보조금(Cross-subsidization)인지에 따라 구분하여 판단함. |
(i) 표적성 역외 보조금 (Targeted Foreign Subsidies): 수혜 기업의 EU 내 경제 활동을 명시적, 직접적으로 지원하는 표적성 역외 보조금은 경쟁 지위를 향상시키고 수혜 기업에 혜택을 부여하는 것으로 간주됨 (예: EU 내 제조·유통 활동을 보조하거나, EU 내 투자 또는 인수를 조건으로 하는 보조금, EU 내에서 사용될 기술 관련 연구 활동 자금 지원 등).
(ii) 교차 보조금 (Cross-subsidization): 직접적인 보조금이 아닌 EU 역외 경제활동을 위해 지급된 보조금이라도 그렇게 지급된 보조금이 기업 자원(resources)에 여유를 가져와 EU 역내 경제활동을 간접적으로 지원하는 효과가 있는 경우에는 시장 왜곡 효과를 유발할 수 있음. 예를 들어, 특정 용도가 지정되지 않은 일반 운영 자금 지원 목적의 대출은 EU 시장 내 공격적인 가격 책정이나 사업 확장을 위한 자금으로 전용될 수 있으므로 교차 보조의 대표적인 사례로 간주됨.
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다만, EU집행위는 순수한 사회적 목적의 보조금, 자연재해 등의 재난 구호를 위한 보조금, EU 외부의 시장 실패를 해결하기 위한 보조금 및 3년간 총액 4백만 유로 이하의 역외 보조금 등은 왜곡을 유발할 가능성이 낮다고 설명함. |
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2단계: 향상된 경쟁적 지위가 EU 내부 시장의 경쟁에 실질적 또는 잠재적으로 부정적인 영향을 미치는지 여부 평가
EU집행위는 EU 내부 시장의 부정적인 영향을 평가함에 있어 다음과 같은 지표들을 종합적으로 고려함. 이러한 영향은 ‘상당한(appreciable)’ 수준이어야 하나, 별도의 최소 기준(de minimis)은 존재하지 않음.
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보조금의 금액 및 성격: 보조금의 절대적 규모 또는 투자 가치 대비 상대적 규모가 클수록 왜곡 가능성이 높음 |
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기업의 상황: 수혜 기업의 규모, 시장 지위, EU 내 활동 수준 및 발전 양상 |
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시장의 특성: 해당 산업의 규모, 경쟁 구도, 진입 장벽, 과잉 생산 능력 여부 등 |
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보조금의 목적 및 조건: 보조금의 용도와 부가된 조건 |
또한, 공공 조달 입찰의 경우, 역외 보조금으로 인해 기업이 ‘부당하게 유리한(unduly advantageous)’ 입찰을 제출할 수 있었는지 여부가 시장 왜곡 평가의 초점이라고 하면서, 역외 보조금이 ‘부당’한지 여부는 다음과 같이 평가한다고 설명하고 있습니다.
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역외 보조금이 ‘부당’한지 여부는 해당 입찰의 유리함이 해외 보조금 이외의 다른 요인으로는 합리적으로 설명될 수 없는 경우인지 여부를 주요하게 고려하여 판단함. |
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이를 판단하기 위해 EU집행위는, i) 먼저 해당 경제 주체가 입찰 서류 작성시 역외 보조금을 활용했는지 여부를 검토하고, ii) 역외 보조금이 활용된 입찰인 경우, 해당 절차의 다른 발주 기관 및 입찰의 견적과의 비교를 통해 제출된 입찰 내용이 부당하게 유리한 것은 아닌지를 평가하며, iii) 입찰이 부당하게 유리하다고 판단되는 경우, 이러한 이점이 주로 역외 보조금에서 비롯된 것인지 아니면 다른 요인에서 비롯된 것인지를 평가함. |
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2. |
역외보조금의 시장 왜곡 효과와 긍정적 효과의 비교 형량 |
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EU집행위가 인정 가능한 긍정적 효과: 역외 보조금을 통해 EU의 광범위한 정책 목표(예: 환경 보호, 혁신 촉진, 핵심 공급망 안보 강화)에 기여하는 경우, 이러한 효과는 긍정적 효과로 인정될 수 있음. 공공 조달의 경우, 대체 공급원이 없는 상황에서 역외 보조금을 받은 기업과 계약을 체결할 수 있다는 사실 자체가 긍정적 효과로 고려될 수 있음.
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입증 책임: 다만, 긍정적 효과에 대한 입증 책임이 전적으로 해당 기업 및 이해관계자에게 있음. 여기서 증거를 제출할 수 있는 이해관계자에는 조사 대상 기업 뿐 아니라 동일 시장 내 경쟁사, 거래 당사자, 사업자단체, EU 회원국 및 제3국이 포함됨.
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평가 기준: 당사자가 주장하는 긍정적 효과는 해당 보조금과 직접적이고 구체적으로 관련되어야 함. 이러한 관점에서 기업은 반대사실 분석(counterfactual analysis), 즉 ‘해당 보조금이 없었다면 이러한 긍정적 효과가 발생하지 않았을 것’이라는 점을 입증하여야 하고, 추상적인 경제적 이익이 또는 단순한 사적 이익에 대한 주장만으로는 입증이 불충분한 것으로 간주됨.
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심사 결과: 긍정적 효과가 부정적 효과를 초과한다고 판단되면 시정 조치가 부과되지 않을 수 있음.
이에 따라, 역외 보조금으로 인한 EU 역내 시장에 대한 긍정적 효과 주장을 주장하고자 하는 기업은 조사 초기 단계부터 긍정적 효과를 입증하기 위한 직접적이고 구체적인 증거 확보 전략을 수립할 필요가 있을 것으로 보입니다. 예컨대, 긍정적 효과를 정량화하여 객관성을 높이는 방안, 주장을 뒷받침할 수 있는 경제 분석 자료를 준비하는 방안 등의 대비를 고려할 수 있겠습니다. 특히, 증거를 제출할 수 있는 이해관계자의 범위에 경쟁사 등의 제3자도 포함된다는 점에서 긍정적 효과의 주장이 다양한 이해관계자들의 반론에 직면할 수 있다는 점도 대비에 고려하실 필요가 있겠습니다.
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3. |
사전 신고 요구 권한 (Call-in Power): 신고 기준 미만 거래에 대한 감독 강화 |
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EU 내 영향력 (Impact in the EU): (거래 규모가 작더라도) EU 내 생산, 기술 접근성 등에 미치는 영향이 큰 경우
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전략 자산 또는 민감 분야와의 관련성: 핵심 인프라, 첨단 기술 등 전략적으로 중요한 자산이나 민감한 산업 분야와 관련된 경우
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시장 왜곡 가능성이 높은 보조금의 존재 가능성: 무제한 보증, 부실기업 지원 등과 같이 EU 역내에서 시장 왜곡을 유발할 가능성이 높은 보조금을 지원 받은 정황이 있는 경우
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4. |
시사점 및 평가 |
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역외 보조금 사전 식별 및 평가: FSR 리스크를 관리하기 위한 필수적인 첫 단계는 기업 내부적으로 모든 형태의 ‘재정적 기여(financial contributions)’를 식별하고, 이것이 FSR 규정상 왜곡 가능성이 있는 ‘보조금(subsidies)’에 해당하는지를 자체적으로 평가하는 프로세스를 구축하는 것입니다.
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객관적인 기록 및 증거 관리: 공식 조사가 시작되기 이전부터 보조금의 목적, 조건, 특히 시장 왜곡 효과와 긍정적 효과의 비교형량 과정에서 활용될 EU 시장에 대한 긍정적 효과를 객관적으로 입증할 수 있는 경제분석 등의 증거 자료를 체계적으로 준비하고 관리할 필요가 있습니다. 이는 잠재적 조사에 신속하고 효과적으로 대응하는 데 결정적인 역할을 할 것입니다.
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거래 및 입찰 전략에서의 FSR 리스크 고려: M&A 및 공공 입찰 계획 초기 단계부터 FSR 리스크를 필수 검토 항목으로 고려하실 필요가 있습니다. 특히 신고 기준 미만의 거래라도 EU집행위의 직권 조사 가능성을 고려하여, FSR 리스크를 평가하고 이에 대한 대응 시나리오 및 리스크를 고려한 거래 일정 계획을 수립하는 것이 필요합니다.
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효과적인 서사(Narrative) 구성: FSR 리스크가 문제 또는 검토되는 경우, EU집행위 및 잠재적 이해관계자 등을 상대로 역외 보조금으로 인한 시장 왜곡 효과가 발생하지 않는다거나, 시장 왜곡 효과를 상쇄하는 긍정적 효과를 창출한다는 합리적인 설득이 필요하므로, 이를 효과적으로 설명할 수 있는 서사를 구성 및 개발할 필요가 있습니다(shape the narrative around the absence of distortive effects).
한편, 본 지침과 별개로 FSR 자체의 개정방향에 대한 이해당사자 의견 수렴 절차가 2025년 8월부터 11월까지 진행되었으며, 이를 반영한 FSR 개정안은 2026년 3분기에 발표될 것으로 예상되고 있습니다.[3] 따라서 EU집행위의 FSR 개정 및 운영 동향에 대해서는 지속적인 모니터링 필요할 것으로 사료됩니다.
[1] Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market (OJ L 330, 23.12.2022), pp. 1 – 45.
[2] Guidelines on the application of certain provisions of Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market, C(2026) 42 final (2026. 1. 9.)
[3] Foreign subsidies – review report (Link)
